《市場監(jiān)管總局關于進一步深化改革促進檢驗檢測行業(yè)做優(yōu)做強的指導意見》解讀

9月10日，國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)了《關于進一步深化改革促進檢驗檢測行業(yè)做優(yōu)做強的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。國家市場監(jiān)督管理總局認可與檢驗檢測監(jiān)督管理司負責人就《指導意見》有關情況進行了解讀。

一、《指導意見》的起草背景？

檢驗檢測是國家質(zhì)量基礎設施的重要組成部分，是國家重點支持發(fā)展的高技術服務業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)。2017年，中共中央、國務院出臺《關于開展質(zhì)量提升行動的指導意見》（中發(fā)〔2017〕24號），提出要支持發(fā)展檢驗檢測認證等高技術服務業(yè)，提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)檢驗檢測認證支撐能力。國務院也出臺政策文件，提出要營造行業(yè)發(fā)展良好環(huán)境，推動檢驗檢測服務業(yè)做強做優(yōu)做大。隨著“放管服”改革不斷深化，我國檢驗檢測市場呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭。截至2020年底，全國檢驗檢測機構(gòu)4.9萬家，從業(yè)人員超140萬人，當年向社會出具檢驗檢測報告5.67億份,年度營業(yè)收入3586億元。“十三五”期間，全國檢驗檢測機構(gòu)營業(yè)收入翻了一番，年均復合增長率達到14.78%；出具的檢測報告增長72.3%，年均復合增長率11.5%。但是，對標高質(zhì)量發(fā)展，檢驗檢測行業(yè)還存在高端服務供給不足、創(chuàng)新能力和品牌競爭力有待增強、市場化集約化水平有待提升、市場秩序需要進一步規(guī)范等問題。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅定不移推進質(zhì)量強國、制造強國建設，完善國家質(zhì)量基礎設施，市場監(jiān)管總局根據(jù)黨中央、國務院有關文件精神，結(jié)合近年來檢驗檢測領域改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗，研究出臺了該《指導意見》。

二、《指導意見》的主要內(nèi)容？

《指導意見》明確提出了檢驗檢測“十四五”期間行業(yè)發(fā)展的指導思想、基本原則、總體目標，并提出了四個方面的任務措施。一是著力深化改革，推動檢驗檢測機構(gòu)市場化發(fā)展。積極推進事業(yè)單位性質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)的市場化改革，深化國有企業(yè)性質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)改革，鼓勵社會資本進入檢驗檢測行業(yè)，打造共性技術服務平臺。二是堅持創(chuàng)新引領，強化技術支撐能力。加快技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化應用，加強國家質(zhì)檢中心建設,加強人才隊伍建設。三是激發(fā)市場活力，提升質(zhì)量競爭力。完善市場要素資源供給，引導行業(yè)品牌建設，深化國際合作交流。四是加強規(guī)范管理，提高行業(yè)公信力。完善以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型檢驗檢測監(jiān)管機制，強化行業(yè)自律和社會監(jiān)督。

三、《指導意見》對促進檢驗檢測行業(yè)做優(yōu)做強的總體考慮和發(fā)展目標？

《指導意見》明確了促進檢驗檢測行業(yè)做優(yōu)做強的指導思想，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，圍繞建設質(zhì)量強國、制造強國，服務以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，加快建設現(xiàn)代檢驗檢測產(chǎn)業(yè)體系，推動檢驗檢測服務業(yè)做優(yōu)做強，實現(xiàn)集約化發(fā)展，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的技術支撐。

《指導意見》強調(diào)了促進檢驗檢測行業(yè)做優(yōu)做強的四項工作原則。一是堅持深化改革。堅定不移推進經(jīng)營性檢驗檢測機構(gòu)市場化改革，加強行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，破除制約行業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。二是堅持創(chuàng)新驅(qū)動。堅持把創(chuàng)新作為驅(qū)動檢驗檢測發(fā)展的第一動力，完善檢驗檢測創(chuàng)新體系，加強共性技術平臺建設，提升自主創(chuàng)新能力。三是堅持市場主導。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，激發(fā)各類市場主體活力，增強檢驗檢測行業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，提高經(jīng)濟質(zhì)量效益和核心競爭力。四是堅持目標導向。聚焦國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展重大需求，對標國際先進水平，明確主攻方向和突破口，統(tǒng)籌檢驗檢測行業(yè)與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，推動檢驗檢測行業(yè)集約發(fā)展。

《指導意見》提出了檢驗檢測行業(yè)“十四五”發(fā)展目標，到2025年，檢驗檢測體系更加完善，創(chuàng)新能力明顯增強，發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，行業(yè)總體技術能力、管理水平、服務質(zhì)量和公信力顯著提升，涌現(xiàn)一批規(guī)模效益好、技術水平高、行業(yè)信譽優(yōu)的檢驗檢測企業(yè)，培育一批具有國際影響力的檢驗檢測知名品牌，打造一批檢驗檢測高技術服務業(yè)集聚區(qū)和公共服務平臺，形成適應新時代發(fā)展需要的現(xiàn)代化檢驗檢測新格局。

四、如何推動檢驗檢測機構(gòu)市場化改革？

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，檢驗檢測市場化改革工作一直在持續(xù)推進。2014年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、質(zhì)檢總局《關于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》（國辦發(fā)〔2014〕8號），提出要按照政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的要求，大力推進整合，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)。不斷提升市場競爭力和國際影響力，推動檢驗檢測認證高技術服務業(yè)做強做大。2018年，國務院印發(fā)《關于加強質(zhì)量認證體系建設促進全面質(zhì)量管理的意見》（國發(fā)〔2018〕3號），提出加快整合檢驗檢測認證機構(gòu)，培育一批操作規(guī)范、技術能力強、服務水平高、規(guī)模效益好、具有一定國際影響力的檢驗檢測認證集團，推動檢驗檢測認證服務業(yè)做強做優(yōu)做大。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發(fā)〔2019〕39號），提出要推動檢驗檢測認證機構(gòu)與政府部門徹底脫鉤，鼓勵社會資本進入檢驗檢測認證市場。近年來，各地積極探索檢驗檢測機構(gòu)資源整合和市場化改革，取得明顯成效?！吨袊袌霰O(jiān)管報》開辟專欄，專題宣傳交流各地改革經(jīng)驗。近5年，我國事業(yè)單位制檢驗檢測機構(gòu)的比重分別為34.54%、31.30%、27.68%、25.16%和22.81%，占比逐年下降。民營檢驗檢測機構(gòu)持續(xù)快速發(fā)展，2020年底，全國取得資質(zhì)認定的民營檢驗檢測機構(gòu)共27302家，較上年年底增長18.92%，超過全部檢驗檢測機構(gòu)的半數(shù)；取得營收1391.94億元，較上年年底增長18.44%。

《指導意見》根據(jù)黨中央、國務院有關文件精神，提出“堅持市場主導”的基本原則，堅定不移推進經(jīng)營性檢驗檢測機構(gòu)市場化改革。強調(diào)各地市場監(jiān)管部門要按照地方黨委、政府的部署和要求，積極穩(wěn)妥推進檢驗檢測機構(gòu)改革。強調(diào)要科學界定檢驗檢測機構(gòu)功能定位，經(jīng)營類機構(gòu)要轉(zhuǎn)企改制為獨立的市場主體，實現(xiàn)市場化運作，規(guī)范經(jīng)營行為，提升技術能力，著力做優(yōu)做強；公益類機構(gòu)要大力推進整合，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，強化公益屬性，嚴格執(zhí)行事業(yè)單位相關管理政策，提升職業(yè)化、專業(yè)化服務水平?？紤]到各地情況不同，《指導意見》對檢驗檢測市場化改革不搞“一刀切”，支持各地從實際出發(fā)，及時研究解決改革中出現(xiàn)的新情況新問題。

《指導意見》還根據(jù)黨中央、國務院國有企業(yè)改革和支持民營企業(yè)改革發(fā)展的精神，提出要深化國有企業(yè)性質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)改革，加快國有企業(yè)性質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)的優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合，推動國有企業(yè)性質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)率先做強做優(yōu)做大;鼓勵民營企業(yè)和其他社會資本投資檢驗檢測服務，支持具備條件的企業(yè)申請相關資質(zhì)，面向社會提供檢驗檢測服務，培育壯大檢驗檢測市場主體。

五、強化檢驗檢測技術支撐能力的主要措施？

經(jīng)過多年發(fā)展，我國已形成規(guī)模龐大、覆蓋面廣的檢驗檢測產(chǎn)業(yè)體系，但在高端服務供給方面還存在不足，部分檢驗檢測技術和儀器設備還受制于人，特別是高端檢驗檢測儀器設備被國外品牌壟斷，迫切需要加強關鍵核心技術攻關，加快建設世界一流的現(xiàn)代檢驗檢測產(chǎn)業(yè)體系。為此，《指導意見》提出，要堅持把創(chuàng)新作為驅(qū)動檢驗檢測發(fā)展的第一動力，完善檢驗檢測創(chuàng)新體系，加強共性技術平臺建設，提升自主創(chuàng)新能力，推動行業(yè)向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸。一是提升行業(yè)自主創(chuàng)新能力。瞄準國際技術前沿，推進檢驗檢測國家重點研發(fā)計劃實施，加強關鍵核心技術攻關，突破一批基礎性、公益性和產(chǎn)業(yè)共性技術瓶頸。二是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生需求，支持檢驗檢測機構(gòu)從提供單一檢測服務向參與產(chǎn)品設計、研發(fā)、生產(chǎn)、使用全生命周期提供解決方案發(fā)展，引導檢驗檢測機構(gòu)開展質(zhì)量基礎設施“一站式”服務，實現(xiàn)“一體化”發(fā)展，為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的綜合服務。三是加強國家質(zhì)檢中心規(guī)范管理，嚴格建設標準和程序規(guī)定，完善退出機制，優(yōu)化國家質(zhì)檢中心布局。四是加強人才隊伍建設。圍繞重點學科領域和創(chuàng)新方向，突出“高精尖缺”導向，堅持引進和培養(yǎng)并重，加快培養(yǎng)高層次領軍人才和緊缺急需人才，著力造就一批高水平創(chuàng)新團隊，提升從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)。

六、如何發(fā)揮技術優(yōu)勢促進質(zhì)量提升行動？

為了進一步發(fā)揮檢驗檢測技術支撐作用，推動形成具有更強創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，為質(zhì)量強國、制造強國建設提供更加有力的技術支撐，《指導意見》明確提出要組織開展檢驗檢測助推產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級行動。今年以來，市場監(jiān)管總局圍繞服務國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展重大需求，提出多項重要舉措。一是指導成立檢驗檢測促進產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)新聯(lián)合體，搭建產(chǎn)學研用測為一體的檢驗檢測協(xié)同創(chuàng)新平臺，促進產(chǎn)業(yè)上下游之間加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同和技術攻關，加快攻克重要領域“卡脖子”技術，解決跨行業(yè)、跨領域的關鍵共性技術問題。二是支持國家質(zhì)檢中心積極建設國家重點實驗室、國家制造業(yè)創(chuàng)新中心、國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和國家技術創(chuàng)新中心，積極參與首臺套重大技術裝備檢測評定工作。三是針對高端檢驗檢測儀器設備“卡脖子”問題，探索開展國產(chǎn)化驗證評價體系建設，推動國產(chǎn)檢測儀器產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。四是加強公共服務體系建設。圍繞先進制造業(yè)發(fā)展積極打造一批共性技術服務平臺，重點支持建設一批新一代信息技術、高端裝備制造業(yè)、新材料、智能及新能源汽車、新能源等高水平國家質(zhì)檢中心。支持各地加強檢驗檢測認證公共服務平臺示范區(qū)、檢驗檢測高技術服務業(yè)集聚區(qū)建設，促進檢驗檢測行業(yè)與地方經(jīng)濟建設深度融合發(fā)展。五是在全國范圍內(nèi)組織開展“檢驗檢測促進經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展”優(yōu)秀案例征集、發(fā)布工作，推動形成更多可復制、可推廣的經(jīng)驗，帶動檢驗檢測服務業(yè)整體向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸。

七、引導檢驗檢測行業(yè)品牌建設的主要舉措？

近年來，我國檢驗檢測市場品牌化集約化發(fā)展趨勢明顯，全國規(guī)模以上（年收入1000萬元以上）檢驗檢測機構(gòu)有6414家，占全行業(yè)的13.1%；當年實現(xiàn)營業(yè)收入2771億元，占全行業(yè)的77.4%；有481家營業(yè)收入上億元，上市企業(yè)有102家，涌現(xiàn)了一大批在規(guī)模、水平、能力上都比較強的檢驗檢測機構(gòu)。但與國際先進同行相比，缺少在國際上真正叫得響的知名品牌，與發(fā)達國家或地區(qū)實現(xiàn)檢驗檢測數(shù)據(jù)和結(jié)果互認還有很多工作要做。為此，《指導意見》提出，要引導行業(yè)品牌建設，著力培育一批具有國際影響力的檢驗檢測知名品牌。一是建立健全檢驗檢測行業(yè)品牌培育、發(fā)展、激勵、保護政策和機制，營造良好的檢驗檢測品牌成長環(huán)境。二是鼓勵檢驗檢測機構(gòu)依法進行商標注冊、品牌保護，不斷增強檢驗檢測行業(yè)品牌意識、價值和形象。三是著力扶持、培育一批技術能力強、服務信譽好的檢驗檢測機構(gòu)成為行業(yè)品牌，提高品牌的知名度、美譽度和公信力，推動形成檢驗檢測國際知名品牌。四是鼓勵檢驗檢測機構(gòu)通過認可機構(gòu)的認可，不斷提升社會知名度和國際市場競爭力。五是支持中小型檢驗檢測機構(gòu)走“專精特新”發(fā)展道路，發(fā)揮企業(yè)家精神和工匠精神，培育一批“單項冠軍”“隱形冠軍”。

八、加強事中事后監(jiān)管的主要措施？

市場監(jiān)管總局高度重視檢驗檢測市場監(jiān)管工作，2018年9月市場監(jiān)管總局機關成立不久，就在全國范圍內(nèi)組織開展“認證檢測亂象”專項整治行動，2019年和2020年又會同生態(tài)環(huán)境部等相關部門開展“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查。2018年以來，累計檢查檢驗檢測機構(gòu)超過4.5萬家次，近三成機構(gòu)受到不同程度的行政處理、處罰。經(jīng)過持續(xù)整治，檢驗檢測市場秩序有所好轉(zhuǎn)，但部分領域不規(guī)范現(xiàn)象仍然突出，尤其是環(huán)境監(jiān)測、機動車檢驗領域。

公信力是檢驗檢測行業(yè)發(fā)展的生命線，為進一步規(guī)范檢驗檢測市場秩序，營造公平競爭市場環(huán)境,《指導意見》提出，要著力加大監(jiān)管力度。一是完善以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型檢驗檢測監(jiān)管機制，加大重點領域及高風險領域的抽查比例，強化線上線下渠道監(jiān)管，嚴厲打擊檢驗檢測違法行為。二是加快推動檢驗檢測機構(gòu)行業(yè)監(jiān)管及行政處罰信息納入國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒機制，提高違法失信成本。三是積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“大數(shù)據(jù)”“云監(jiān)管”等智慧監(jiān)管手段和能力驗證、實驗室間比對等技術措施，加強監(jiān)管方式創(chuàng)新，提升監(jiān)管效能。

檢驗檢測監(jiān)管不能單靠政府部門“單打獨斗”，要依靠其他力量，形成政府、企業(yè)、社會組織、公眾互動的治理格局?！吨笇б庖姟诽岢?，要強化行業(yè)自律，嚴格落實檢驗檢測機構(gòu)主體責任，鼓勵檢驗檢測機構(gòu)向社會公開承諾、發(fā)布誠信聲明、公開檢驗檢測報告等，接受社會監(jiān)督；推動行業(yè)協(xié)會、商會等建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則，引導行業(yè)開展自我約束和自我監(jiān)督；優(yōu)化12315平臺服務，暢通群眾舉報渠道，做到有案必查、查必有果；探索建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度，鼓勵同業(yè)監(jiān)督。

九、推動《指導意見》實施的保障措施？

《指導意見》提出5項保障措施。一是優(yōu)化營商環(huán)境。堅持深化“放管服”改革，全面落實“證照分離”改革工作部署，依法界定檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定實施范圍。全面推行檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定告知承諾制度，加強對機構(gòu)承諾內(nèi)容真實性的核查。進一步壓縮資質(zhì)認定許可和評審時限，優(yōu)化服務，便利機構(gòu)取證。二是強化法治保障。推動檢驗檢測管理條例立法研究，進一步建立健全檢驗檢測相關法律法規(guī)體系。三是積極爭取支持。各級市場監(jiān)管部門要積極爭取地方政府和相關部門的支持，加強與各產(chǎn)業(yè)領域歸口部門的協(xié)調(diào)溝通。四是完善統(tǒng)計調(diào)查制度和行業(yè)運行監(jiān)測預警工作機制，推動建立行業(yè)監(jiān)測工作隊伍。五是加強宣傳引導。充分發(fā)揮報刊、廣播、電視等新聞媒體和網(wǎng)絡新媒體作用，結(jié)合“世界認可日”“全國檢驗檢測機構(gòu)開放日”等重要活動，積極宣傳檢驗檢測服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗和成效，加大對檢驗檢測違法違規(guī)典型案例的曝光力度，讓追求卓越、崇尚質(zhì)量、誠信有為成為檢驗檢測行業(yè)的價值導向和時代精神。